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美国“气候新政”观察之二:减排和降价,效果几何

美国国会上、下两院在不到一周的时间就分别通过了“通胀消减法案”。如上一篇文章所述,法案主要内容包括医疗、赋税和气候三大领域。这其中的每一项都涉及支出(如增加对低碳技术的投资、延续公共医疗保险等)和收入(如通过公共采购议价从制药企业获得更低处方药价格、提高特定企业最低纳税比率以筹措资金等)两个环节。但支出的大头在医疗(980亿美元)和气候(3700亿美元)。这接近4000亿美元的大手笔在多大程度上可以帮助美国政府落实巴黎协定下的承诺,即到2030年实现碳排放比2005年的水平减少50-52%?既然冠以通胀削减的名称,那这些巨额投资究竟在近期帮助美国老百姓减少多少能源支出呢?美国“气候新政”观察的第二篇文章,我们就来讨论这两个问题。

 

法案一出,落实2030减排目标“近在咫尺”

美国知名的几家研究机构始终在分析法案会带来的减排效果。法案在参议院通过后两天,普林斯顿大学、未来资源研究所、能源创新组织等几家机构就发布了各自的分析结果。[1]虽然细节上有所不同,但各项分析的结论基本接近,即法案将能帮助美国政府完成75%-80%的2030减排承诺。剩余20%-25%的碳减排承诺(约5-6亿吨)如何实现,笔者将在本观察系列的第三篇文章中详细讨论。

 

依据美国EPA的数据,2005年美国的碳排放总量(将涉及土地利用、土地利用变化和林业相关的社会经济活动带来的碳减排量考虑进去)为66亿吨。新冠疫情前的2018年,美国的碳排放有60亿吨。受疫情影响,2020年的碳排放下降至51亿吨,但随着2021年强劲的经济复苏,碳排放有所回升。Global Carbon Monitor初步估算的结果是56亿吨。实现2030年碳排放量减半的目标,美国的碳排放需要降至33亿吨的水平。从2021年的56亿吨降至2030年的33亿吨,美国需要在2022-2030年的九年间累计减少排放23亿吨。那通胀消减法案如何达成减少17-18亿吨的目标呢?

 

税收减免和资金支持项目(Tax credits and funding program)是美国联邦政府最普遍使用的政策手段。美国过往风电和太阳能的快速发展也主要得益于税收减免。尽管这个法案涉及传统的四大部门,工业、建筑、电力和交通,甚至也包括在土地利用、农业和林业部门所实现的减排。但从减排贡献来看,由高到低占前三位的是电力、交通和工业。

 

交通部门减排主要通过税收减免为电动汽车替代燃油车提供激励,这里有高达142亿美元的电动汽车新车和二手电动汽车的购买补贴,这可以替代236万台燃油车。[2] 这将有力促进石油消费的减少。此外,法案专门拨出30亿美元用于以零排放汽车替代美国邮政系统的燃油运输小型卡车。这对促进数量少、排放占比高的运输车辆的电动化发展将带来利好。

 

提供电力部门的减排措施主要包括投资建设可再生能源电力装机和先进核电装机(超过1100亿美元投资用于这一领域,超过法案总支出预算的20%)。在《气候俱乐部之二:美国如何实现2030气候目标》一文中,笔者分析美国完成2030年减排承诺的最关键因素在于燃煤发电。2019年美国天然气发电和煤炭发电的碳排放分别达到7亿吨和10亿吨。由于为煤炭部门留下生存的空间(煤电企业将在资金的支持下改为燃气发电,或者应用碳捕获和封存技术),法案得以在两院通过。但对可再生能源电力的大力支持和对碳捕获和封存技术在化石能源发电领域的应用,到2030年美国的电力系统的碳排放将急剧下降。根据普林斯顿大学的研究,电力部门将在未来八、九年时间累计贡献3.5亿吨减排量。
 

零售电价稳步下降:法案赢得更多支持的重要因素

在油价高企的时候谈论降低能源支出不但应景,而且还有利于推动支持低碳能源发展的政策出台。欧洲战事直接推高油价、疫情大流行影响全球供应链、地缘政治关系紧张再度将能源安全摆在决策议程的优先项。所有这些因素都对讨论气候政策可能带来的能源支出的减少有正面的作用。此外,美国人又赶上了以风电和太阳能为代表的低碳能源的发电成本降至与化石能源可比的“好时代”。于是,花巨资支持可再生能源电力在美国的决策者眼中就变成既可挽救气候,也可应对能源危机的政策选项。

 

未来十年,美国的电价受天然气发电影响最大,下图所显示的是未来三种天然气用量的情境下,美国零售电价的走势。IRA代表通胀消减法案,Additional bonus是政府法案中提及的一种针对发电企业的额外奖金,如果发电企业所建设的低碳发电项目满足设备国内组件占比的要求,且促进能源社区的就业和环境保护(如改善空气质量),就可以获得额外奖金。低天然气情景意味着可再生能源发电和核电占比高,这也正是法案所推动实现的未来能源系统。在此情景下,法案可以显著降低电价水平。即使在没有额外奖励的情况下,法案可以使电价从2022年接近12美分/千瓦时的水平降至2032年的不足11美分/千瓦时。考虑到十年间居民收入的增长趋势,这样的电价水平变化的确可以为法案赢得更多支持。

 

图1: 美国平均零售电价变化趋势2012-2032(以2022年美元计,单位:美分/千瓦时)

来源:未来资源研究所,2022。链接:file:///Users/a.zhao/Downloads/20220810_Rennert_RFF_IRA_event.pdf

 

结语:“联邦不作为”不再是借口

联邦政府的法案为美国近期的气候应对奠定了基调,剩下的就要看地方政府、商业企业和非营利机构的能耐了。在联邦政府法案的激励下,已经走在减排快车道上的州能否乘胜追击,做的更多呢?那些以各种借口延迟气候应对的州是否猛然惊醒,开始竭力争取税收减免优惠,顺势搭上慢热的美国“老爷车”,在能源转型的大机遇中弄潮呢?明天的美国气候新政观察之三将目光转向地方政府(州和城市)如何履行自己的气候应对责任。请大家持续关注我们的文章。


注释:
[1] 参考各家机构在未来资源研究所8月10日组织的关于法案的研讨会上的发言演示稿。链接:https://www.rff.org/events/rff-live/inflation-reduction-act/ 

[2] 假设40亿美元用于补贴二手电动车购买(补贴为4000美元/台),102亿美元用于补贴新车购买(补贴为7500美元/台),由此计算出可替代的燃油车数量为236万台


作者:赵昂

编辑:李颖

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