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美国“气候新政”观察之一:公正转型成就气候新政

美国众议院8月12日通过的通胀消减法案(Inflation Reduction Act)势必成为拜登执政的主要政治遗产之一。这一看似比原先目标大大缩水、但仍高达3700亿美元支出的法案不仅对美国2022年11月的中期选举产生重要影响,也将给美国未来几十年的气候变化应对和参与国际气候治理带来重大变化。本周,笔者将用四篇文章来解读这一法案。
 

 

今天的第一篇文章将从介绍这一法案的主要内容入手,尝试理解为什么联邦立法者将气候应对、医疗支出、能源转型、企业税收和社区重建等议程糅合到一起,甚至冠以应景、接地气的“通胀消减”之名,这后面的决策逻辑是什么?
 

公正转型看点一:有钱的企业多纳税

美国颁布的法案要解决的关键的问题是实现政策目标的钱从哪里来?或者说,如何一方面省钱,另一方面增加税收收入。如果说通过赋予公共医疗部门的药物采购的议价权来降低医疗费用支出是一个重要省钱方式,那么支持发展低碳能源系统则需要大笔投资。此次通胀消减法案的两项核心内容就分别涉及这两点。
 

在新法案下,Medicare作为负担老年美国人医疗支出的政府项目被赋予与制药企业磋商处方药价格的权力,这在一定程度上可以缓解因药品高价格导致的政府高额医疗支出负担。而经过议价省下来的费用可以支持可负担医疗法案(奥巴马执政期间的主要政绩)延续三年有效期,即从原先的法案到2022年底失效延长至2025年底。显然,这一法案内容的受益人群主要是中低收入人口。

 

对于增加税收收入,法案将允许政府对年收入超过10亿美元的企业征收15%的最低所得税,仅此项可以增加税收收入800亿美元/年。这些增加的税收用到哪里呢?就涉及法案的第三项主要内容:政府提供600亿美元支持低收入群体增强气候适应和减缓的能力,相对富裕社区,低收入社区的居民受到气候变化的负面影响更大。


 

公正转型看点二:化石能源行业从业者的生计如何保障

政治博弈的核心是妥协。能够给化石能源行业的人留有生存和发展的空间,笔者认为正是这项法案起死回生的关键原因之一。美国的政治制度安排提供了一种政治博弈的可能,即代表化石能源利益的少数群体不会在决策中轻易被边缘化。代表西弗吉尼亚州(美国第二大产煤州)利益的参议员Joe Manchin如何在这一法案的出台过程中扮演了“反手云、覆手雨”的角色,恰恰说明了这一点。
 

这位参议员争取到联邦资金设立了永久基金来支持那些患有尘肺病的矿工。并且提供新的激励措施,促进企业在新近关闭的煤矿和煤电厂所在的地区建设风电和太阳能发电项目。另外一项重要内容也有Manchin参议员的作用。法案要求联邦政府拍卖更多属联邦政府所有的石油矿藏资源,并延长那些采用碳捕获技术的燃气和燃煤发电厂的税收优惠。


 

公正转型看点三:确保减排才能实现气候公正

气候变化是全球最大的公共品,没有促进减排的有效措施,实现气候正义(主要是代际公正和当下贫穷和富有国家之间福利公正)将是空谈。对此,法案给出的答案是为低碳技术加大投资。法案不仅取消了电动汽车制造企业可享受税收补贴的上限,而且将每辆电动汽车可享受的7500美元补贴延续到十年之后,即2032年。为了促进二手电动汽车市场的发展,法案也给予二手电动汽车高达4000美元/台的税收补贴。这几项举措将对碳排放占比最大的交通部门的减排起到重要作用。

 

针对碳排放占比居第二位的发电行业,法案针对高能效电器提供了数十亿美元的折扣,从而促进消费者购买;为建设可再生能源发电或者核电的企业提供税收减免;为了鼓励本地制造,法案拿出600亿美元支持清洁能源设备的制造;为了限制甲烷的排放,法案将在2024年针对超出联邦甲烷排放标准的企业罚款。
 


 

结语 

气候应对措施是此次通胀削减法案最为人关注的内容,因为这是美国联邦层面第一次颁布与气候直接相关的法案。把气候政策与降低能源支出、支持低收入人群生计、维护化石能源从业者权益、遏制高企的药价等捆在一起进行决策,出乎很多人所料。但设想在当下政治立场和思维“两极化”的美国,单独出台一个气候或者能源法案,几乎是不可能的事情。然而,留给全球气候应对的时间窗口越来越小,一个“无所作为”的美国将给气候治理带来更大困难。于是,冠以通胀消减之名,收罗众多重要议程的一揽子法案应运而生。
 

从上述主要法案内容来看,化石能源也是受益者。这有点反直觉,但细想过来,这又是任何有价值、有机会被通过的气候应对法案必须要回答的问题。截至目前,美国人在气候应对上闯过一关,基本跟上了欧盟的步调。

 

明天笔者在第二篇观察中将聚焦这个新政策中关于气候应对的预期效果,这一可谓“千呼万唤始出来”的政策究竟如何帮助美国政府落实巴黎协定下到2030年碳减排目标的大部分?这一政策在未来八年时间如何减少美国人的能源消费支出?美国老百姓日常的电费和汽油账单会降低吗?请各位继续关注我们的系列观察。


 

 

作者:赵昂

编辑:李颖

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