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EPA最高法判决前受阻, 拜登政府气候抱负是否堪忧?

拜登当选美国总统后,很多人尽管担心美国气候政策的连续性,还是对拜登四年执政可能给美国的气候政策带来积极改变抱有希望,但是6月30日美国最高法院判决结果让很多担心美国气候承诺难以落实的人士再次忧虑起来。美国最高法院以6票同意、3票反对的判决结果,裁定西弗吉尼亚州起诉美国环保署(EPA)胜利。法院裁定EPA没有压倒性的权力在“清洁空气法”下要求发电企业决定性的通过用可再生能源替代化石能源来减少二氧化碳排放。这个判决究竟对美国电力系统脱碳努力造成多大影响呢?

 

判决:联邦行政监管权力有限

在美国的政治体制下,立法部门(国会)所颁布的法律,尽管对行政部门(政府)所赋予的监管权力有详细界定,但是在政府的执法和监管实践中,总会有可能出现划定的边界不明晰的情况。对此,国会一般采取对已有法律的修正和颁布新的法律的办法来应对。例如美国国会通过的最早的、影响力最大的环境法律——“清洁空气法”(Clean Air Act)颁布于1963年,先后经历几次主要修订,最近一次的重要修订是在1990年。

 

EPA自1973年成立以来就负责这项清洁空气法的执法,对那些排放影响空气质量、妨害公共健康的污染物的行业和企业进行监管。几次修订都拓展了环保署的执法范围、权威和能力。但随着时间的推移、社会的变迁和人们对事物认知的增加,被监管的污染物范围也会发生变化。1990年清洁空气法修订时显然没有把二氧化碳放在被监管的范围之内。而在2007年小布什执政时,最高法院裁决EPA有权力在清洁空气法之下监管二氧化碳等温室气体的排放,以履行法律所赋予的保护环境和公共健康的职责,除非为不监管温室气体排放提供科学证据。

 

依据2007年的裁决,奥巴马执政时颁布了清洁电力计划(Clean Power Plan),旨在使用EPA被赋予的权力来要求电力系统快速实现低碳转变来应对气候变化。可选择的政策工具包括在欧盟已经实施多年的碳市场交易。当然,面对这个监管要求,代表化石能源产业利益的州和企业自然不肯“坐以待毙”。由此,以西弗吉尼亚州为代表,起诉EPA无权如此监管的官司一直打到最高法院。清洁电力计划在2016年被最高法院叫停,从来没有真正实施过。

 

这次最高法院的判决最终为这个官司画上了句号。最高法院六名判EPA败诉的法官认为,EPA所做的事情,事关一个影响全社会的部门-电力部门的重大转型的事情,除非立法部门国会的明确授权,即新的法律或者对清洁空气法的修订,EPA无权进行监管。显然,美国的国会从未、近期也难以出台法律来明确授权环保署来监管电力部门的碳排放。美国最高法院的最终判决虽然限制了EPA在控制电力部门碳排放的执法权威,但并没有限制环保署在提高包括二氧化碳在内的污染物排放标准来推动个体发电企业作出积极改变的监管能力。

 

总之一点,要搞电力低碳转型,必须有立法部门的明确授权。目前国会没有就这个问题达成多数意见,那么只能“耐心等待”,执法部门无权“大刀阔斧”地大干一场。在拜登政府给予厚望的清洁电力计划被阻止的情形下,美国实现其新承诺的气候目标还有机会吗?    
 

可再生能源电力增长和燃气发电替代煤电的势头难以逆转

拜登内阁在2021年4月“领导人气候峰会”上承诺温室气体排放在2005年水平(74.2亿吨CO2)的基础上到2030年减少50-52%,即达到35.6-37.1亿吨CO2。美国碳排放占前两位的是交通和电力部门,2019年分别达到18.8亿吨CO2和17.2亿吨CO2;电力部门的排放主要来自天然气发电(7.3亿吨CO2)和煤炭发电(9.9亿吨CO2)。

 

2021年在经济复苏的态势下,天然气价格大涨,促使天然气发电量显著减少,而煤电消费扭转自2014年以来的下降趋势而大幅上涨,如图1左半部分所示,煤电发电量由2020年不足8000亿千瓦时增加到2021年9000亿千瓦时之上。在可再生能源方面,风电和太阳能的增幅最显著,可再生能源总体的发电量已经超过核电,约有8000亿千瓦时,与煤电接近。

 

图1: 美国电力部门不同发电技术发电量,2010-2021.

 

美国2021年煤电发电量增长可能是短暂的现象,来自燃气发电的替代竞争仍然显著。如图2所示,尽管2021年燃气价格大涨,煤炭价格相对有了一定优势,但燃气装机容量2021年仍较2020年增加,而煤电装机容量下降的趋势没有停止。

 

图2: 美国燃气发电和燃煤发电时间调整装机容量,2012-2021.

 

图3显示,煤电的发电成本与燃气发电相比,优势有限。这是造成燃气发电替代燃煤发电的一个根本因素。加之很多州发展风电、太阳能等可再生能源,即使EPA的监管权限被限制,电力市场自身的发展趋势和地方层面电力部门的脱碳行动仍然会继续推动美国履行气候承诺。笔者将在未来的文章中分析这些市场的和地方气候行动的因素在支持美国联邦政府实现2030年碳排放减少50-52%的目标过程中究竟起到多大的作用。

 

图3: 煤电和燃气发电的燃料成本、单位电量热值和发电成本对比,2010-2020.

 

结语:被限制的EPA并不一定意味着气候目标落空

尽管环保署被多少“捆住手脚”,但判决仅是限制了一种可能,环保署还有执法手段来促进电力低碳转型。同时,美国州、市一级的地方政府,无论是偏左还是偏右,都有在积极努力通过地方立法和自愿的方式来推动电力脱碳。例如科罗拉多州在2018年通过州一级气候立法,确定了到2050年碳排放总量比2005年的水平减少90%的目标。

 

美国电力系统天然气替代煤炭的脚步没有停止,天然气价格在2021年的大涨仍会持续,但电力市场的供需关系、能源品种的价格和发电综合成本等因素的作用下,美国电力系统去煤的进程可能在短期仍将继续。随着可再生能源发电的持续增长,地方政府的气候行动和电动汽车的加速普及,美国实现到2030年的气候承诺仍存机遇。
 

作者:赵昂

编辑:李颖

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