欧盟推动循环经济行动计划（以下简称行动计划）是落实绿色新政[1]的关键措施之一。这一行动计划将对欧盟的经济增长模式和资源利用方式产生根本性影响。从近几年欧盟在行动计划下颁布的政策和指令来看，行动计划将重点放在了产品设计、可持续消费和城市废弃物管理（以下简称固废管理）等几个主要领域。本文重点讨论在行动计划下逐步实施的具体政策、指令会对未来欧盟固废管理产生怎样的潜在影响。

由于欧盟委员会采纳提案的性质各有不同，包括法规、指令、沟通等类型；提案实施的时间或近或远，这里在概述欧盟2021-2022年为落实行动计划已经和即将出台的、与固废管理有关的提案基础上，较为详细讨论欧盟废弃物跨境运输方面颁布的新政策在固废管理可持续发展方面的影响。中国城市固废的产生量仍在较快增长的过程中，理解欧盟的监管经验对我国推动固废管理的低碳发展亦有所帮助。
 

从废弃物管理层级架构到循环经济战略下废弃物管理战略
 

欧盟早在1975年就颁布了“欧盟废弃物框架指令”（75/442/CEE），其后又进行了多次修订，在2008年修订的版本中提出了影响深远的倒金字塔状的废弃物管理层级架构，即优先序由高到低分别为源头减量→重复利用→回收利用→其它处理方式→末端处置方式。这一层级架构成为指导欧盟开展废弃物可持续管理的基本原则。

废弃物管理层级和循环经济都考虑了产品的全生命周期，包括制造、使用以及处理阶段。循环经济和废弃物管理层级有着共同的理念，旨在通过重新思考、重新设计、重新利用来管理废物，以提高产品的资源效率，减少废物的产生和不良影响。

但是从废弃物管理层级架构来看，还是有一部分废弃物进入末端处置环节，主要包括填埋和焚烧（无能源回收）。而循环经济的框架旨在将所有物质的循环和流动纳入一个闭环，经过不同程度和方法的处理，上一个环节的“废弃物”是下一个环节可利用的“资源”。因此，欧盟面向2050碳中和目标的废弃物管理目标不再是将末端处理量降至最低，而是在经济发展模式出现根本变革的背景下提出原材料和物质的循环利用，进入末端处置的传统意义上的废弃物不再存在。

2020年3月，欧盟在发布的新版《循环经济行动计划》（EU Circular Economy Action Plan）设定了到2030年实现废弃物总量大幅减少和市政不可回收垃圾减半的目标。行动计划中包括“废弃物和循环利用”（Waste and Recycling）的内容。[2] 欧盟的最新计划旨在将循环经济的理念贯穿到产品的设计、生产、消费、维修、回收处理以及二次资源利用的全生命周期当中。新的行动方案为固废管理提供了重要的政策工具，并指出在废弃物管理领域未来一两年的具体行动方案。

稳步推进行动计划覆盖更多的经济活动领域

在2020年公布新版的行动计划后，欧盟委员会已经开始按部就班推动具体政策的出台。新冠疫情虽然在一定程度上对欧盟行动计划的具体政策出台产生干扰，但计划在2021-2022年这一段时间公布的新政策大体上仍在时间表之内。[3]

原计划于2021年第四季度采纳的关于工业排放的新指令已经推迟。这一指令旨在促进企业的清洁生产，支持零污染目标和回收材料和资源的更好利用。这与固废管理中避免源头废弃物产生的原则一致。

2021年10月，欧盟委员会采纳了一项关于更新废弃物当中可持续有机污染物规则的政策提案，将对公共健康影响严重的化学物质的监管提升到新的水平。

2021年11月，欧盟委员会采纳了一项关于废弃物跨境运输新规则的政策提案。这一提案对欧盟的废弃物管理影响巨大，我们将在下文略微展开讨论。

2022年第一季度，欧盟委员会将出台新的包装废弃物管理指令提案，旨在提升包装的设计来改进回收和再利用、增加包装材料中的可回收成分的比例、减少包装类废弃物的产生、解决过度包装的问题等。

2022年第一季度，欧盟委员会也计划采纳可持续产品指令性提案，旨在修改欧盟的生态设计 指令，使产品更持久耐用，在重复使用、修复、回收和能效等特性方面大大提升，所包括的产品品类目前有电子和通信类产品、纺织品、家具等消费类产品，也包括钢铁、水泥和化学品等大宗工业产品。这一指令性提案将有助于欧盟实施固废管理中在前端减少垃圾产生的原则。

欧盟落实循环经济行动计划的举措正一步步将欧盟的固废管理推向环境、社会和气候更友好的方向。
 

固废跨境运输提案将提升欧盟可持续固废管理的能力

大量固废运输（俗称垃圾出口）始终是欧盟废弃物管理的一个头疼问题。将垃圾出口到低收入国家并不能帮助欧盟实现可持续管理废弃物的政策目标。垃圾的合法和非法出口还常常给进口国带来严重的环境污染，这是典型的跨境环境正义的挑战。

2020年12月，欧盟宣布将从2021年始禁止向非经济合作组织（OECD）国家出口未经分类的塑料垃圾。但在此前，欧盟的大量塑料垃圾都流向了中国，而随着中国在2018年禁止塑料垃圾进口，这些塑料垃圾又流入了其它亚洲国家。据统计，2019年欧盟出口了150万吨塑料垃圾到土耳其、马来西亚、印度尼西亚等国家。[4]

欧盟于2021年11月采纳了关于禁伐森林、创新可持续废弃物管理的政策提案，旨在落实欧盟保护气候和生物多样性方面的承诺，这也是欧盟“绿色新政”（Green Deal）的组成部分。同时，欧盟在废弃物运输方面进行了监管政策的更新。为了遏制向不符合欧盟环境标准的第三方国家出口废弃物，欧盟委员会于2021年11月17日公布了《欧盟废弃物运输条例》修订征求意见稿。最新要求包括：对于出口到OECD成员国的废弃物进行限制，如果需要出口，要确保接受废弃物的国家有可持续处理所进口废弃物的能力。对于从欧盟出口废弃物到OECD国家的情况，欧盟要求对废弃物进行监控，如果接受国发生了严重的环境污染事件，出口将被暂停。欧盟的废弃物出口商要接受独立审计，证明其在出口业务过程中对废弃物的管理是环境友好的。此外，修订后的条例还将促进欧盟内部废弃物的回收和再利用，支持其向循环经济过渡。[5]

通过设定更为严格的废弃物出口政策，欧盟旨在落实循环经济和零污染的长远战略雄心。这一举措将加大其在本经济区内的废弃物管理的监管力度，减少废弃物跨境流动，同时也加大欧盟自身废弃物可持续管理的能力。

结语：行动计划的效果期仍待观察

固废管理的可持续发展必须有各种系统性政策措施的配合，这些政策涉及工业生产和排放、产品设计和包装、固废运输和贸易以及消费者责任和可持续投资等诸多方面。在循环经济计划下出台的各种监管措施，为欧盟追求零污染社会、可持续管理固废提供了不可或缺的政策工具。然而，这些政策执行情况如何，仍待观察。不过，欧盟的政策执行的经验的确是值得学习的案例。对于仍处于固废管理较为粗放阶段、同时面对应对气候变化、改善环境、提高经济发展质量的中国的决策者而言，尤其如此。

注释：

[1] 欧盟的绿色新政旨在推动欧盟经济和社会的可持续发展，彻底扭转目前过度消耗自然资源、破坏生态系统的经济模式，并围绕到“2050年成为全球第一个实现碳中和目标的大陆”落实一系列政策措施。

[2] 欧盟循环经济行动方案 Link: https://ec.europa.eu/environment/strategy/circular-economy-action-plan_en

[3] 欧盟循环经济行动计划官方主页，link: https://ec.europa.eu/environment/strategy/circular-economy-action-plan_en#:~:text=The%20EU's%20new%20circular%20action,cleaner%20and%20more%20competitive%20Europe.&text=It%20targets%20how%20products%20are,for%20as%20long%20as%20possible.

[4] Plastic waste shipments: new EU rules on importing and exporting plastic waste, European Commission, Link: https://ec.europa.eu/environment/news/plastic-waste-shipments-new-eu-rules-importing-and-exporting-plastic-waste-2020-12-22_en

[5] Questions and Answers on new EU rules on waste shipments, European Commission, Link: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_21_5918

作者：赵昂

编辑：李颖

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