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居民电价提升会促进清洁电力发展?并没那么简单

“中国居民电价或将提升”这一话题在6月底引起了广泛关注,该话题源起于一条网友留言及国家发改委的回复[1]。该留言题为“建议完善居民阶梯电价制度,鼓励城乡居民多用清洁的电力资源”。内容被媒体竞相报道,并为此次关于居民电价以及煤改电的回复贴上了“发改委罕见点评”这样的标签[2]。在引发广泛的讨论同时,此事件也触发了电力相关上市企业经历了一次电力板块股市“过山车”[3]

 

电力系统改革历时多年,发改委在回复中提到的“要使电力价格更好地反映供电成本,还原电力的商品属性”也并不是什么新鲜话题,居民用电价格可能提升从2015年新一轮电改开始就有[4]。但是此次关于环境议题的大背景有所变化,随着碳达峰与碳中和中长期气候目标的提出,普通民众似乎对清洁能源、煤电产能过剩等话题也有了更多理解并且认为更贴近自己的生活了。本文不会讨论网友留言以及发改委回复的细节,而是借此事件讨论电价变动与清洁电力之间的关系,并尝试回答以下两个问题。

 

提高电价时辰已到?从我国电力改革路线中寻求答案

有分析回顾了中国电价与世界发达经济体以及发展中国家的对比,表明中国的居民电价远低于发达经济体,并低于多数新兴工业化国家[5]。但是当前的低价并不是说明未来一定是要提高电价,对于电力改革的落脚点也有降低电价的声音[6]。况且,比较居民电价的绝对高低的意义可能并不大,更好的指标应该是居民电价支出占家庭总支出比例。判断是否是时候提高居民电价,需要简单回顾我国电力改革的路线以及未来发展方向。

 

我国电力改革历时多年,2002年提出了厂网分离、政企分开的改革策略,并不直接涉及电价形成,所以对于居民电价影响有限。时隔多年,发改委在2015年提出了进一步深化电力体制改革,其中电价形成机制改革是关键一环,主要是输配电价改革、售电侧改革和提高电价的市场化程度,并在全国也都分别布置了几个试点省区。发改委在今年5月底公布的《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》明确提出了“十四五”时期将持续深化电价改革。该方案也勾勒出影响居民电价的几个主要因素:1.输配电价结构;2. 各种传统电源(燃煤发电、燃气发电、水电、核电等)的上网电价;3.风电、光伏发电等可再生能源的价格形成机制;4.销售电价改革,有序推动经营性电力用户进入电力市场,完善居民阶梯电价制度。这些因素环环相扣,逐一理顺并相互协调并非易事。

 

最后,回到这个问题的关键,其实不在于为了提高居民电价或降低电价而进行改革,而是电力改革的一部分是电价市场化,因此电力改革不一定会带来电价提升。销售电价也就是用户侧支付电价,在未来会根据供需关系呈现出有涨有跌的周期性市场变动,这个在欧美的自由电力市场中有所反映。在电价市场化过程中,如何兼顾社会公平,避免弱势群体陷入“能源贫困”是需要政策倾斜的。此外,如果以提高电价来促进清洁电力发展来讲,这之间的关联也没有那么简单,提价后也不一定会补贴到清洁电力。

 

提高居民电价可否反哺清洁能源的发展?

对于可再生能源发电的财政支持,我国主要是通过固定电价方式(Feed-in-Tariff)对其进行补贴。从2009年发改委出台固定电价政策以来,先后经历了2016和2018年对固定电价的两次下调,以应对风电与太阳能光伏的快速发展及缓解国家可再生能源补贴基金的吃紧状态[7]。随着可再生电力尤其是太阳能光伏和风电比例的逐步提升,以及二者的发电成本大幅降低,能源局参考欧盟的竞标机制,先后在2017年和2018年引入太阳能和风电的竞价上网机制。

 

从可再生电力的固定电价到竞价上网,下一个阶段就是平价上网。在2021年6月,发改委发布新能源上网电价新政,明确2021年起对新建的光伏项目和陆上风电项目,将实行“零补贴”平价上网[8],二者的上网电价将直接执行当地燃煤发电基准价(不同于此前的燃煤标杆上网电价,允许上下浮动)。这释放出清晰强烈的价格信号,也就是风电和光伏发电正式进入了平价上网时代,并不需要额外补贴也可以具有竞争性的新时期,也就是新建可再生电力项目的发电成本已进入与火电比肩的阶段,而来未来还会进一步下降。不过与既有项目综合考虑来看,在一定时期内可再生电力既有项目还是需要补贴维持,但这一部分也已经通过电价构成中包含的电力附加(surcharge)有所覆盖。

 

2020年初,发改委也通过多年的试点摸索,正式明确国内电价机制未来发展方向是基于成本价加合理收益这一原则,准许成本和准许收益都是有明确的定义和计算方法[9],未来发电成本会在很大程度上决定居民电价,因为准许收益也并不是很灵活调整的。如果考虑到居民自身的支付意愿,比如说对于可再生电力也就是所谓的绿电有所偏好,愿意支付更高的价格,售电方可以根据消费者意愿提供服务,协助用户采购绿电。这种趋势也在国内出现,比如南方电网在今年5月份发布的新能源电力白皮书提出了未来“将推动制定适应高比例新能源市场主体参与的中长期、现货电能量市场交易机制,推动开展绿色电能交易,建立电能量市场与碳市场的衔接机制。” [10]

 

所以居民为电网获得电力付出更高价格,而不是出于居民意愿主动采购绿电,是否会补贴到绿色电力或绿电,将取决于绿电的成本与火电成本。如果短时期内直接采购绿电还存在障碍,电价提升是会补贴到既有风电和光伏发电项目。不过,从中长期尺度来看,随着可再生能源发电成本的继续降低,需要补贴的项目寿命到期,可再生电力的综合成本优势会更加明显。对比来看,火电成本则会不断提高,因为火电企业面临的环境成本会持续加码,除了非常严格的传统污染物排放限值,碳市场对于火电企业的覆盖也预计会增加火电发电的碳排放成本。届时,提高电价惠及的将会是火电,而非可再生电力。

 

结语

中国的电价形成机制在电力改革进程中愈加趋近于市场化,电力的商品属性也会随着市场化进程的深入而逐步“还原”。官方对于提高居民电价的呼声从新一轮电改就开始有,一直持续到此次发改委的“罕见”表态,阶梯电价的推出向进一步提高电价跨越并非易事,这一过程不仅是销售电价市场化,还要考虑电价形成机制的各环节,如传统电源与可再生能源之间的成本差异,也涉及到这种差异的变动。

 

在可再生电力逐渐进入平价上网时代,未来的火电成本在环境成本逐渐增加这一预期下,会超过可再生电力,尤其是“双碳”目标带来的加速减排压力,可能会进一步推高火电发电成本。届时,居民电价的提升可能补贴的是火电。所以,如果满足电力用户直接支持清洁电力发展的需求,通过购买绿色电力证书或者直接购买绿电是当前和未来可以实现的途径。借发展清洁能源之名提高电价可能并不名正言顺。


 

注释:
[1]发展改革委答网民关于“建议完善居民阶梯电价制度,鼓励城乡居民多用清洁的电力资源”的留言。链接:http://www.gov.cn/hudong/2021-06/24/content_5620165.htm

[2] 重磅!发改委罕见点评:居民电价偏低!电费要涨?“十四五”将持续深化电价改革。链接:http://news.10jqka.com.cn/20210628/c630502695.shtml

[3] 发改委点名将调整居民电价改革 电力板块先升后落。链接:http://finance.eastmoney.com/a/202107041983637987.html

[4] 电力改革路线图渐次清晰 售电业务将向社会资本开放。链接:http://finance.china.com.cn/roll/20151201/3472156.shtm

[5] 中国电价的国际比较分析:竟然这么低!能见Eknower公众号,2021年3月22日。链接:https://mp.weixin.qq.com/s/jqJ22pmVp0le3Y3QyKk6tA

[6] 电力改革的最终落脚点应是降低电价。链接:http://www.nea.gov.cn/2018-07/18/c_137333013.htm

[7] 风电现阶段挑战:弃风限电、补贴吃紧和电价下行压力,磐之石,赵昂。链接:http://www.reei.org.cn/blog/614

[8] 关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知,国家发改委,2021年6月。链接:https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202106/t20210611_1283089.html

[9] 《省级电网输配电价定价办法》,国家发改委,2020年1月。链接:https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/ghxwj/202002/t20200205_1219961.html

[10] 南方电网2030年前基本建成新型电力系统。链接:http://www.csg.cn/xwzx/2021/mtgz/202105/t20210518_319723.html

 

作者:林佳乔

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