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“气候俱乐部” – 中国、欧盟和美国的气候战略博弈新态势

与工业革命前相比,本世纪内将全球平均温度升高控制在1.5摄氏度之内要求到本世纪中叶全球温室气体总排放达到净零排放,或者称为碳中和。尽管1997年的《京都议定书》和2009年的《哥本哈根协议》都在一定程度上促进了全球气候治理的发展,但由于各国之间在减排责任和方法上的根本分歧,气候治理无法沿着之前的轨道前进。本着充分激发各国主动应对气候变化的意愿和能力的思路,2015年达成的《巴黎协定》采取无法律约束力、依靠自愿原则来促进参与国家提交和更新各自的减排承诺,通常称为国家自主贡献减排目标(Nationally Determined Contribution,NDC)。这一协议通过时得到代表了全球碳排放96%的国家的支持,为全球气候治理开启新的路径。[1]
 

困境:如何弥补承诺与目标之间的差距

《巴黎协定》这一自下而上的气候治理模式从一开始就面临主要经济体的排放承诺与1.5摄氏度温控对应的减排量不匹配的风险。至少从过去的几年看,全球碳排放趋势正凸显了这种风险。根据国际能源署的数据,全球能源相关的碳排放从2016年的322亿吨增加到2019年的334亿吨,尽管新冠疫情导致2020年的排放降低了5.8%(约20亿吨),但随着经济逐渐复苏,预计2021年的排放将回到2019年的水平。[2]

 

留给全球实现2050年碳中和的时间仅有三十年,在当前《巴黎协定》的机制下,全球主要经济体应当主动承担更大的责任、扮演气候应对领导者角色。最直接的行动就是提出更具抱负、且与1.5摄氏度温控情景匹配的减排目标和实施路线图。

 

欧盟:先行一步的代价和收益

自1997年《京都议定书》签订以来,欧盟始终在全球气候治理的过程中发挥着积极推动者的作用;而美国由于国内民主和共和两党在气候政策上分歧大,总统更替带来美国联邦政府委身全球气候治理有起有伏,尤其特朗普执政四年显著减弱了美国的气候应对的意愿和领导力;中国在此三角博弈中,采取协作的态势,为气候战略争取时间和空间,中国对近期承诺碳中和目标应该是有预判的。

 

为了突破僵局,也主要是推动中国提高气候目标,欧盟在2019年率先承诺了2050年达成碳中和的目标。此后,欧盟借助与中国持续多年的双边贸易和投资相关的谈判向中国施加影响,同时,欧盟内部启动碳边境调整机制的立法讨论,并借助推动“绿色新政”和循环经济战略来促进气候政策的实施,扩大其作为全球三大经济体和贸易伙伴在全球气候目标上的影响力。

 

欧盟的气候领导力带来了显著效果。中国于2020年9月公布了2060碳中和目标。拜登上任伊始,就对气候变化采取了积极的应对措施,包括重返《巴黎协定》和增加对低碳能源和技术的投资等。美国拜登政府预计会在近期公布美国到2050年实现碳中和的目标。

 

2017-2020年,在特朗普领导下的美国,气候应对行动显著放缓,而欧盟则持续发挥着气候治理的领导力。显然,在推动重要经济体(如中国、日本和韩国)近期发布碳中和目标方面欧盟发挥了重要作用。这与欧盟过去二十几年在其内部积极开展能源转型所取得的效果难以分开。1990-2019年,欧盟温室气体排放减少了24%,经济增长了60%。[3] 超出了早先设定的碳排放到2020年比1990年水平减少20%的目标。尽管欧盟为减排付出了巨大成本,但经济成长并没有受到影响。欧盟在实现碳排放和经济增长脱钩的努力中处于优先的位置。同时,在气候治理中,欧盟也相对可以坦然的提醒包括美国在内的主要经济体:气候领导力的有效实施是与自身落实减排效果息息相关。

 

关税调整和气候承诺:“气候俱乐部”要成现实?

在2020年11月的一期磐之石“海外智库能源与气候变化报告解读”播客中,我们介绍了欧洲环境政策研究所发布的一份报告《让贸易为欧盟气候政策服务——碳边境调整或产品标准》。以贸易政策为杠杆撬动气候应对目标的提升已经进入决策讨论。具体来说,积极承担减排责任的国家建立一个贸易联盟,在联盟内执行互惠、有利于自由贸易和经济发展的关税政策以及有着统一价格的碳排放价格(碳市场或者碳税);而对于不积极承担减排责任的国家,拒绝其进入贸易联盟,并进行经济方式的惩罚,例如征收碳关税。欧盟在推进的碳边境调整机制就是这样的具体案例。提出这样的制度安排的是因为研究气候变化等长期环境变化对经济增长影响而获得2018年诺贝尔经济学奖的耶鲁大学教授诺德豪斯。他称其为“气候俱乐部”(Climate Club)。[4] 这样的机制可以促使俱乐部非成员国家从平衡成本和收益的角度出发、为保持本国经济稳定和持续增长而采取更积极的减排政策和行动,从而可以有效地解决环境问题治理中典型的“搭便车”(Free Ride)的问题。

 

诺德豪斯用“气候俱乐部”来对症解决气候治理中的“搭便车”的问题,应用到欧盟当下的气候政策,也就是欧盟正在推动的以碳边境调整机制来应对“碳泄漏”的问题。欧盟的立法机构之——欧洲议会在2021年3月通过了提出建立“碳边境调整机制”的决议。这显示欧盟要利用贸易政策应对碳泄漏和保护欧盟企业的竞争力的意愿和行动在继续稳步推进。[5] 类似的,本着重塑美国制造业和保护美国企业的竞争力的想法,美国总统拜登的气候政策里面也包含了可能采用碳边境调整费或配额等形式来推动贸易伙伴增强减排目标。[6]

 

欧盟关于碳边境调整机制立法行动和美国将类似政策放在决策考虑之中,预示着未来主要碳排放经济体之间围绕贸易政策的博弈会对各国的减排目标设定会带来重要影响。已经有观察者认为,中国承诺2060碳中和目标是与欧盟同中国讨论投资协定而极力推动中国作出减排目标的明确承诺有直接联系。对于处于应对气候变化前沿的发达经济体,将来可能更多的利用国际贸易政策来推动全球气候治理目标的实现。贸易伙伴是否拥有积极实施气候碳中和的目标、政策和行动,可能成为影响未来国际贸易政策变化的关键因素之一。

 

结语:合作与竞争融合的气候治理将推动全球减排行动加速

从1970年4月22日第一个地球日至今,全球的环境保护议程经历了半个世纪的演进,始终聚焦于一个可持续的、健康的地球生态系统的保护。今年的主题是“修复地球——修复全球生态系统的自然过程、绿色技术和创新思维”。[7]  应对气候变化是修复地球生态系统的关键和核心。在各国陆续更新国家自主贡献目标之际,笔者看到,气候治理中贸易政策的运用所带来的影响会愈加明显甚至强化,那就是在合作、自愿的原则之外,贸易规则的变化可能促进“气候俱乐部”的形成,进而推动气候应对力度小的国家更积极落实与全球减排目标匹配的减排行动。欧盟的先行一步,中国的积极配合,显然对美国的气候应对带来压力。当美国公布承诺后,三大经济体又会进入新一轮气候战略的合作与竞争过程之中。至少从目前看,三者加总的气候目标与1.5摄氏度温控目标仍然有距离。或许,2021年标志着全球气候治理进入合作与竞争融合、减排行动加速的时代。


注释:

[1] ‘From Kyoto to Paris: Which stop mattered?’, (presentation) Stephen Howes.,2016. Development Policy Centre, http://devpolicy.org/2016-Australasian-aid-conference/Presentations/Day-2/Perspectives-on-Paris_ Stephen-Howes.pdf.

[2] Global Energy Review 2021, IEA. 2021. Link: https://www.iea.org/reports/global-energy-review-2021/co2-emissions#abstract 

[3] Progress made in cutting emissions, European Commission. Link: https://ec.europa.eu/clima/policies/strategies/progress_en

 [4]  The Climate Club: how to fix a failing global effort. William Nordhaus. May/June 2020. Foreign Affairs. Link: https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-04-10/climate-club

 [5] 欧盟碳边境调整机制真的要来了吗?作者:袁雅婷 。链接:http://www.reei.org.cn/blog/830 

[6] China, EU and US cooperation on climate and energy. A report by Antony Froggatt and Daniel Quiggin. Chatham House 2021. Link: https://www.chathamhouse.org/sites/default/files/2021-03/2021-03-26-china-eu-us-cooperation-froggatt.pdf 

[7] Together, we have power to restore our earth. Earthday.org. Link:  https://www.earthday.org/toolkit-earth-day-2021-restore-our-earth/  

作者:赵昂
校对:林佳乔、袁雅婷
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