《巴黎协定》第六条实施细则（Article 6 “Rulebook”）的新草案于上周日在马德里举办的《联合国气候变化框架公约》第25次缔约方大会（COP25）上发布，经过两周的谈判，进展十分有限，各缔约方无法达成共识，尤其是关于碳市场机制仍旧存在巨大分歧。本文将回顾下第六条下的市场机制主要谈判点，并就本次仍未达成共识的四大问题进行分析。

 

第六条提出了基于各国自愿合作（Voluntary Cooperation）来实现气候承诺的两种市场机制：

 

表格1. Article 6下的两种市场机制

 

条款、内容及目标

 

6.2 通过使用国际转让的气候变化减缓成果（Internationally Transferred Mitigation Outcome, ITMO）来实现国家自主贡献（Nationally Determined Contributions, NDC）的国际合作机制

 

6.4 提出建立一个新的国际碳市场来帮助各缔约方落实NDC

 

第六条旨在为碳市场制定强有力的规则，以促进可持续发展并维护《巴黎协定》的环境完整性。但由于缔约方间的政经关系以及利益诉求，第六条实施细则中的关键问题仍未得到解决，这将破坏环境完整性，削弱碳市场机制促进全球减排的作用。第六条实施细则中主要的谈判问题包括：

 

如何避免重复计算（Double Counting）

 

2020年前《京都议定书》遗留的碳抵消的转让

 

“份额收益”（Share of Proceeds, SOP）的使用

 

以及如何确保全球排放的整体减缓（Overall Mitigation in Global Emissions, OMGE）

 

如何避免重复计算（Double Counting）

 

重复计算问题在整个谈判中一直是一个不可忽视的难题。条款6.2下明确表示必须在“相应调整”（Corresponding Adjustment）的基础上避免重复计算。相应调整是指出售减排量的国家必须在该国NDC中减掉相应的量，而购买减排量的国家则可以将该减排量用于其NDC中。当下争议的点在于是否将“相应调整”应用于条款6.4下的国际碳市场中。巴西等国家依旧坚持，在条款6.4下拥有减排项目的国家向外出售减排量时不需要进行“相应调整”，他们是既想卖掉自己国家产生的减排量又想将其用于自身的NDC。

 

在最新的条款6.4提出所有在市场机制下产生的碳减排量都应进行“相应调整”，但在日后会有个退出期间（opt out period），在此期间出售不在NDC目标内的减排量将不需要进行“相应调整”[1]。然而，退出时间的长短并不是固定的，这将需要在接下来的COP上决定。

 

2020年前《京都议定书》遗留的碳抵消的转让

 

几乎同样引起争议的是如何处理40亿吨京都时期遗留的低质量碳抵消[2]，也就是清洁发展机制（Clean Development Mechanism，CDM）下产生的核证减排量（Certified Emission Reduction, CER）。在本次大会上，拥有大量CER的巴西和印度敦促CER符合条款6.4的规定，认为私人企业已经进行了“善意的且促进全球减排”的投资，不应使其投资变得毫无价值。欧盟和脆弱国家坚持反对CER的过渡，其认为CER的过渡将通过允许已经实现的“减排”来实现NDC，从而取代已经雄心不足的气候目标。还有一些人指出CER目前的价格很低，约为$0.2/tCO2[3]，无法有效地减缓气候变化。

 

另一种京都时期遗留的“分配数量单位”（Assigned Amount Units, AAUs）也存在争议。 AAUs是《京都议定书》规定的一种特殊类型的碳信用，是附件一国家根据其减排承诺，可以得到的碳排放配额[4]。由于当时许多国家的减排承诺较弱，导致其排放量大大低于其减排承诺，这意味着一些国家拥有大量的AAUs盈余，例如俄罗斯、乌克兰和澳大利亚等国。澳大利亚目前持有大约4亿个AAU[5]，并打算用它来抵消约一半的NDC目标，这种“作弊”的方法将削弱全球应对气候变化的雄心。

 

COP25条款6.4的新草案中将允许在该机制下使用CER，但是有“期限”限制，即仅允许使用在特定日期后创建的碳抵消。限制的日期尚未确定，目前尚不清楚这将消除多少京都时期低质量的碳抵消。但是，新草案中并没有提及关于AAUs能否使用的问题。

 

“份额收益”（Share of Proceeds, SOP）的使用

 

根据条款6.4，该机制下产生的部分收益用于行政开支以及为脆弱国家适应气候变化的影响提供的适应基金（Adaptation Fund），但多少比例的SOP应当纳入到适应基金尚未达成一致。此外，另一个棘手的问题为是否在6.2条款的国际减缓转让机制下也留出一部分SOP向极易受气候变化影响的国家提供支持。非洲以及“77国集团+中国”支持在两个市场机制下都预留部分收益，但欧盟强烈反对将收益的一部分用于条款6.2下的双边交易，因为他们希望使用条款6.2将他们已经建立的国家碳市场链接起来，类似于加利福尼亚和魁北克碳交易权排放体系之间的链接。如果在这些碳市场中拿出一部分国际转让的份额收益会限制该机制下的交易活动，因为这相当于一个“交易税”（transaction tax），额外增添转让成本。

 

在最新的条款6.2中，对于份额收益方面，提出“强烈鼓励”（strongly encourage）缔约方支持适应基金。语气较弱，可能为鼓励更多国家使用国际减缓转让机制开展活动。

 

如何确保全球减排的整体减缓（Overall Mitigation in Global Emissions, OMGE）

 

第六条的最后主要分歧是围绕着确保“全球减排的整体减缓”（OMGE）的想法。确保“全球减排的整体减缓”意味着应该确保净减少排放量，而不是一个国家的排放量被其他国家的减排量所抵消。该关键问题包括如何实施来保证OMGE，以及OMGE是否同样适用于条款6.2。

 

小岛屿国家联盟（Alliance of Small Island States, AOSIS）等脆弱国家团体认为，实现OMGE的唯一方法是强制性自动取消（Automatic Cancellation）第六条下产生的碳抵消，即所产生的一定比例的碳抵消不能用于国家自主贡献。例如，有100个碳抵消用来转让，其中80个碳抵消被允许用来用于购买国的NDC，另外20个则应该自动取消而不能被计算在内。此外，他们大力推动在条款6.2下的交易活动也涵盖OMGE这一目标。他们认为如果将自动取消仅应用于条款6.4，这将造成缔约方可能会像条款6.2下的市场机制倾斜，条款6.4的市场机制将被削弱。另一方反对在两种市场机制下采用强制性取消，认为这等同于交易税，将限制缔约方的交易水平。

 

在最新的文本草案中，条款6.2提出“强烈鼓励”缔约方取消部分碳抵消来支持全球排放的整体减缓。在条款6.4下，至少有2%的碳抵消将被留作整体减缓之用，具体的数额等日后再决定。

 

结语

 

在全球排放量仍在增长的大背景下，巴西、印度和澳大利亚等国在《巴黎协定》第六条下的坚持立场将削弱第六条运用市场机制促进对全球减排的实际有效作用，因为他们把本国的利益放在首位，而不是优先考虑全球的实际减排量。如若日后各缔约方为尽快达成共识，在一些关键议题上做出让步，例如在关于避免重复计算更加强有力的规章出台之前，暂时同意巴西等国的立场，或者对历史遗留的碳抵消的创建时间进行限定而不是避免低质量碳抵消的转让，这将不仅削弱了第六条应对气候变化的效果，甚至可能会反向增加全球排放量。

 

经济大国的作为将牵动着全球减排的进程以及雄心。美国和中国两大经济体的温室气体排放量正在上升，此外，日本环境部长在COP25上指出，日本计划建造更多的燃煤电厂并出口燃煤发电机。但有一个好消息是欧盟上周发布《欧盟绿色协议》(European Green Deal)，旨在2050年实现“净零排放”。《联合国气候变化框架公约》仍然是应对气候变化的唯一真实有效的全球框架，然而目前各国的减排承诺还远远不够，当前需要的是更多的国家提高自己的减排目标，变得更有雄心，并共同推动其他国家采取积极的行动应对气候变化。

 

虽然在COP25上各缔约方仍旧无法在《巴黎协定》第六条实施细则关键问题上达成共识，但他们在其他问题上几乎达成了一致。明年，他们将有更多的机会在波恩（附属机构会议）和格拉斯哥（COP26）上解决遗留的问题和分歧。但是所剩下的时间的确不多了，尤其是考虑到当前谈判进程与气候变化科学结论之间的巨大差距。

 

尾注：

 

1.Draft CMA decision on the rules, modalities and procedures for the mechanism established by Article 6, paragraph 4, of the Paris Agreement, UNFCCC. Link; https://unfccc.int/sites/default/files/resource/CMA2_11b_DT_Art.6.4_.pdf

 

2.Markets negotiations under the Paris Agreement: a technical analysis of two unresolved issues, IEA and OECD. Link: https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/99d9e615-en.pdf?expires=1576834150&id=id&accname=guest&checksum=107EE53962534E0D3CC5C3A7ADF1036A

 

3.In-depth Q&A: How ‘Article 6’ carbon markets could ‘make or break’ the Paris Agreement, Carbon Brief. Link: https://www.carbonbrief.org/in-depth-q-and-a-how-article-6-carbon-markets-could-make-or-break-the-paris-agreement

 

4.Assigned Amount Units Surplus, Carbon Market Watch. Link: https://carbonmarketwatch.org/2012/05/30/ji-and-aau-surplus/

 

5.Australia’s Emissions Projections 2019, Australia government, Link: https://www.environment.gov.au/system/files/resources/4aa038fc-b9ee-4694-99d0-c5346afb5bfb/files/australias-emissions-projections-2019-report.pdf

 

作者：袁雅婷

校对：林佳乔、赵昂

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