研讨会邀请：
作者简介：林佳乔：磐之石环境与能源研究中心联合创始人、联合主任。研究领域包括能源政策、低碳发展以及碳市场。文章先后发表于《中国战略新兴产业》、《应用生态学报》等期刊及中国能源网、中国碳交易网等网站。
前言：交通运输业既有传统污染物排放，也有温室气体排放，这就让空气污染与气候变化这两个备受关注的问题在讨论解决方案时面临一定的挑战。尽管污染物具有同源性，但是其产生的影响以及形成过程都有很大差异，这就导致针对二者的政策在制定时往往是割裂的，但在实施层面却是部分重叠的，使得政策实施效果未尽人意。本文将从污染物控制和低碳交通政策这两个角度出发，回顾中国在交通低排放政策方面的发展历程，就具体问题进行讨论并给出政策建议。
交通污染物控制政策回顾
《大气污染防治法》作为大气污染防治领域基础性法律，颁布于1987年，2000年进行二次修订，在2016年开始执行的新版中[1]与机动车污染物控制相关条款的实施效果主要体现在排放限值管理方面。在节能、公共交通、驾驶行为等方面，该法只是在鼓励和倡导的层面。
机动车排放限值
目前全国范围内普遍实施的机动车排放标准是简称为“国五标准”的《轻型汽车污染物排放限值及测量方法（中国第五阶段）》（GB 18352.5—2013）。根据《大气污染防治法》中相关条款，较发达地区如广东省，已经在2015年起提前执行第五阶段国家机动车大气污染物排放标准[2]。
生态环境部于2016年底发布了《轻型汽车污染物排放限值及测量方法（中国第六阶段）》（GB18352.6—2016）。第六阶段标准将于2020年7月1日开始执行，排放限值远高于欧洲的第六阶段排放标准和美国的Tier3标准，是现今为止全球机动车排放标准中最严格的标准。目前全国各地已有不少省市开始执行“国六标准”。相比较国五标准，国六标准增加了氧化亚氮限值要求。
燃油标准
2013年《大气污染防治行动计划》中提出“提升燃油品质。争取在2013年底前，全国供应符合“国四”标准的车用汽油，2014年底前，全国供应符合“国四”标准的车用柴油；2017年底前，全国供应符合“国五”标准的车用汽、柴油。”
2018年6月，国务院《关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》中就要求“2019年1月1日起，全国全面供应符合国六标准的车用汽柴油，停止销售低于国六标准的汽柴油……”[3]。相比国五油品，国六汽/柴油重点降低了车用汽油的烯烃、芳烃、苯等含量；降低了车用柴油指标中多环芳烃含量，并增加总污染物含量的量化指标要求，与欧盟现阶段车用油品标准水平看齐，甚至个别指标还超过了欧盟标准。
交通需求管理
除了提高机动车尾气排放标准以及油品质量升级之外，在交通需求管理方面也有不少政策措施能减少污染物排放，比如为缓解交通拥堵在部分地区实施的限行和限号，这目前在中国的大城市中比较普遍，通过限制小汽车的购买和使用来降低交通需求。
除此之外，前文中提到的排放标准对于污染排放强度降低也能通过限行和禁行得以实现。机动车国六标准是针对新车的标准，对已购并正在使用的小汽车影响是要根据各地的具体政策执行是否以及如何限行。但是，国六标准公布后，未来发展趋势可能会对低于国六标准的车采取更多的限制，有些城市甚至出台了禁止国四车进入市区的措施，比如在山西太原，最新的管控措施中明确重点道路国四（含）以下柴油货车全天禁止通行[4]。因此，标准升级带来的污染物排放强度的降低也是控制排放的一个手段，至于如何实施则要考虑各地实际情况，对于限行和禁行政策进行制定。
小结
我国在污染物主要是通过大气污染防治立法做出指引机动车尾气排放标准以及油品标准升级，目前已经在部分省市执行的国六标准处于国际先进水平。 通过过渡到严格排放标准和油品质量标准减少污染物排放，这是控制污染物排放总量的必经之路，因为我国庞大的机动车数量在即使施行国六标准全面实行，由于基数大，其排放总量也是相当大的。此外，鼓励公共交通和新能源车、机动车总量控制、环保驾驶等相关政策对于减少污染物排放也起到一定作用，但是这些政策的目标并不完全聚焦于在控制污染物或者推进力度很小，不作为重点进行分析。
低碳交通相关政策
低碳交通政策回顾
关于低碳交通，国家层面的政策可以参考《国家应对气候变化规划（2014-2020 年）》[5]，其中对于交通低碳发展的部分主要集中在机动车总量调控、燃料替代、发展公共交通、低碳标准体系等方面（表2）。值得指出的是该规划提出研究建立 新车碳排放标准，以及鼓励低排放车辆发展。
其他国家层面的政策还包括低碳省市、大气污染防控重点城市等，也是直接或间接促进减少交通碳排放的政策。目前关注交通低碳的国家部委主要是发改委和生态环境部，交通运输部曾在2012年开展过低碳交通运输试点城市，两批试点之后并没有继续进行。
从技术角度，有关于节能与新能源汽车技术发展的路线图给出了详细的减排技术路径[6]。从国家标准方面来讲，《乘用车燃料消耗量限值》这个标准其实就对CO2排放进行了间接限制，届时二氧化碳排放限值将在120 g-CO2/km左右，这与欧盟从2020年引入95 g-CO2/km的新车排放限值[7]还是有一定的差距。目前，第五阶段标准（2021-2025）正在征求意见过程中[8]，目标是到2025 年乘用车新车平均燃料消耗量达到 4.0 L/100km 左右，届时此标准也接近于世界发达国家所设定的平均水平。
表2：近年国内低碳交通相关政策梳理
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主要政策 |
与低碳交通相关 |
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国家层面 |
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《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020年）》[9]
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· 指出以纯电驱动为新能源汽车发展和汽车工业转型的主要战略取向；鼓励发展天然气和生物燃料等替代燃料驱动的乘用车；
· 要求推动乘用车燃料经济性水平的持续改善，通过乘用车燃料消耗量的标准升级，实现2020年到，当年生产的乘用车平均燃料消耗量降至5.0升/百公里（L/100km），节能型乘用车燃料消耗量降至4.5 L/100km以下。 |
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《国家应对气候变化规划（2014-2020 年）》 |
· 调控机动车保有量控制，积极推广天然气、纯电动汽车；鼓励发展低排放车辆；
· 积极发展城市公共交通，将2020年大中城市公交出行分担比率提高到30%；
· 研究制定交通行业的低碳标准体系，以及研究建立新车碳排放标准等具体措施；
· 提出到2020 年，单位客运周转量二氧化碳排放比 2010 年降低 5%，单位货运周转量二 氧化碳排放比 2010 年降低 13%。 |
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“十三五”控制温室气体排放工作方案[10] |
· 提出建设低碳交通运输体系，到2020年，营运货车与营运客车单位运输周转量二氧化碳排放比2015年分别下降8%、和2.6%，城市客运单位客运量二氧化碳排放比2015年下降12.5%。
· 完善公交优先的城市交通运输体系， 鼓励使用低碳和清洁的运输工具，到2020年，新能源车生产能力达到200万辆、累计产销量超过500万辆。
· 提高乘用车和重型商用车燃料消耗量限值标准，研究新车碳排放标准；深入实施低碳交通示范工程。 |
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全国低碳试点省市（发改委） |
· 广东：推广使用新能源、可再生能源利用技术和节能减排新技术，促进理念、政策、体制机制和技术的全面创新，为加快建设低碳交通运输体系提供科技支撑和政策保障。
· 重庆：推进交通清洁能源工程建设，主城区新增公交车和出租车一律使用天然气等清洁能源。
· 杭州：进一步完善地铁、公交车、出租车、免费单车、水上巴士“五位一体”的低碳交通体系。 |
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大气污染防治重点区域（生环部） |
· 京津冀：优先给予政策与资金支持，率先实现公交车和出租车领域的新能源车替代。针对小型车污染问题，着力解决公众对新能源车的接受能力，通过完善充电基础设施建设等，开展小型车的新能源车替代，逐步实现绿色交通体系的完善。 |
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《节能与新能源汽车技术路线图》[11] |
· 未来15年发展以新能源汽车和智能网联汽车为主，汽车产业初步实现电动化转型；
· 也同时提出了节能汽车思路是重点发展混合动力车、提高小型车比例、兼顾天然气车；
· 碳排放目标：汽车产业碳排放总量先于国家提出的“2030年达峰”的承诺和汽车产业规模达峰之前，在2028年提前达到峰值 |
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《乘用车燃料消耗量限值》（GB 19578-2014）和 《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》（GB 27999-2014）实施[12] |
· 2016年1月1日起， 要求汽车生产企业2016年平均燃料消耗标准需满足6.7 L/100km；
· 此后要逐年提升燃料效率，到2020年平均燃料消耗量降至5.0 L/100km |
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省区层面 |
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《海南省清洁能源汽车发展规划》[13]
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· 该规划提出 2030年实现“绿色智慧出行新海南”的总目标，并提出了2020年、2025年、2030年三个阶段性目标。
· 公共服务领域力争2020年实现清洁能源化；社会运营领域力争2025年实现清洁能源化；私家车领域力争2030年 全省新增和更换新能源汽车占比100％。 |
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城市层面 |
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低碳试点省（区）市的 碳排放达峰目标 |
· 加速纯电动和混合动力汽车发展；
· 推进氢燃料电池汽车示范应用；
· 大力发展公共交通和轨道交通；
· 建立行人、非机动车和公交优先的路权体系；
· 鼓励支持共享交通有序、快速发展；
· 增加铁路水路运输比例；
· 发展物流的同时，抓住货运行业减排机遇；
· 探索交通减排机制创新，通过市场手段促进减排。 |
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企业层面 |
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汽车制造销售商 |
· 沃尔沃：2019年起停止生产销售传统内燃机车型，抛弃柴油发动机，上市新车配备电动机。
· 菲亚特-克莱斯勒 (FCA)集团：2022年FCA旗下纯电或混动车数量达到50%。
· 大众：五年内逐渐停止销售燃油车，直至实现车型的电动化。 |
当前低碳交通政策建议
从国家宏观政策层面来讲目前的低碳交通政策并没有很聚焦，并且处于规划和工作方案执行的层级，设定的目标也主要集中于营运交通领域，对于增长最快的非营运领域尚缺乏有效的控制政策。我们观察到的具体问题和建议如下：
- 出台交通部门应对气候变化的专门政策
- 扩大交通排放达峰目标范围
- 强化交通低碳政策与标准体系
- 更明确低碳技术路线
- 协调经济发展和社会公平
- 开启“禁燃”的讨论
- 增加国家级低碳政策协同性
- 补充碳定价
结语
由于交通部门传统污染物与温室气体排放具有同源性，导致不少交通低排政策重叠。总的来说，实现交通部门减排主要有四类手段：控制交通活动水平、优化交通方式构成、提高燃料使用效率和促进清洁能源应用[14]。目前国内清洁交通、低碳发展还是依赖于燃料替代以及出行方式替代来减少化石燃料消耗减量，进而减少传统污染物以及温室气体排放。中国城市交通部门减排面临的普遍问题是，提高车辆能效的现有技术措施所带来的减排作用和效率相对较低，不足以抵消排放量的增长。
低排放交通应该能作为交通部门未来发展的一个口号，最后建议在制定低排放交通政策时不仅着重讨论解决方案层面的问题，也应该将公众健康的因素考虑进来，以及进一步探讨如何提高公众绿色出行意识以及转变既有驾驶行为等方面。
尾注：
[1]《中华人民共和国大气污染防治法》，生态环境部。
[2]广东省环境保护厅关于广东省提前执行第五阶段国家机动车大气污染物排放标准的通告。
[3] 国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知国发〔2018〕22号。
[4]太原市出台载货车辆通行市区管控措施，人民网。
[5]国家应对气候变化规划（2014-2020 年），2014，国家发改委。
[6]《节能与新能源汽车技术路线图》，2019，节能与新能源汽车技术路线图战略咨询委员会，中国汽车工程学会编
[7]Reducing CO2 emissions frompassenger cars, EuropeanCommission.
[8] 汽车强制性国家标准《乘用车燃料消耗量限值》和《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》征求意见的函，2019。
[9]国务院关于印发节能与新能源汽车产业发展规划（2012―2020年）的通知，2012，国务院。
[10]国务院关于印发“十三五”控制温室气体排放工作方案的通知国发〔2016〕61号。
[11]《节能与新能源汽车技术路线图》，节能与新能源汽车技术路线图战略咨询委员会，中国汽车工程学会编，2017，机械工业出版社。
[12]乘用车燃料消耗量第四阶段标准发布，2015，工信部。
[13]《海南省清洁能源汽车发展规划》，2019，海南省政府。
[14]《中国低碳城市交通发展研究》，杨宝路著，2017，中国环境出版社。
文章内容有删改，详情见《磐之石能源评论2019》
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